UPR-Berichtsverfahren

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UPR-Berichtsverfahren

Seit 2007 gibt es ein Kontrollverfahren des UN-Menschenrechtsrates: Das UPR-Verfahren (Universal Periodic Review, Deutsch "Universelles Periodisches Überprüfungsverfahren"), in dessen Rahmen jeder Mitgliedstaat der Vereinten Nationen regelmäßig hinsichtlich seiner Menschenrechtssituation überprüft wird und entsprechende Empfehlungen ausgesprochen werden. Prüfmaßstäbe sind die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die UN-Charta sowie sämtliche vom jeweiligen Staat ratifizierten UN-Menschenrechtsabkommen. Vor dem Hintergrund, dass die Empfehlungen an den zu überprüfenden Staat durch die anderen im Menschenrechtsrat vertretenen Staaten formuliert werden, erfährt das UPR-Verfahren eine große politische und mediale Aufmerksamkeit, national wie international, und kann entsprechend wirkungsvoll sein.

Im Februar 2009 wurde Deutschland erstmals einer solchen Prüfung unterzogen. Dabei lag einer der Schwerpunkte der Empfehlungen auf den Themen Rassismus und Diskriminierung. Die nächste Überprüfung steht für Mai/Juni 2013 (16. Sitzung des Menschenrechtsrates) an. Hierbei wird ein besonderer Fokus auf die angenommenen Empfehlungen der letzten UPR-Runde und damit insbe-sondere auf die Umsetzung von Vorgaben zum Diskriminierungsschutz durch Deutschland gelegt werden.

Die Termine sind abrufbar auf der Website des OHCHR (Englisch).

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Berichterstattung

Ablauf des Verfahrens

Beteiligungsmöglichkeiten für Verbände

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Berichterstattung

Der Überprüfung liegen drei Berichte zugrunde:

  • ein eigener Bericht des Staates (national report),
  • eine Zusammenstellung der Feststellungen der UN-Vertragsorgane, Sonderorganisationen und Sondermechanismen des UN-Menschenrechtsrats zur Situation in dem Staat, erstellt vom UN-Hochkommissariat für Menschenrechte (compilation of UN information),
  • eine Zusammenfassung von Informationen von Nichtregierungsorganisationen, Nationalen Menschenrechtsinstitutionen und anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren, erstellt vom UN-Hochkommissariat für Menschenrechte (Summary of stakeholders' information).

Der erste Zyklus des UPR ist mittlerweile abgeschlossen, das heißt alle Staaten wurden bereits einmal überprüft. Deshalb liegen der Überprüfung im zweiten Zyklus zusätzlich zugrunde:

  • der Bericht über die Prüfung des Staates im ersten Zyklus mit den vom Staat angenommenen und abgelehnten Empfehlungen,
  • ein vom Staat eventuell auf freiwilliger Basis an den Menschenrechtsrat erstatteter Zwi-schenbericht über seine Umsetzungsschritte (mid-term report).    

Dies sind die offiziellen UN-Dokumente, die den im UN-Menschenrechtsrat vertretenen Staaten zur Vorbereitung der Befragung des jeweiligen Staates dienen. Zusätzlich können die Staaten auch noch weitere Informationen für ihre individuelle Auswahl von Themen oder Formulierung von Fragen heranziehen, etwa Briefings oder Vorschläge für Fragen, die von NGOs an sie herangetragen werden.

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Ablauf des Verfahrens

Auf der Grundlage der oben genannten Berichte findet in Genf der "Interaktive Dialog" zwischen einer Arbeitsgruppe aus den 47 Mitgliedstaaten des Menschenrechtsrates und den Vertretern des Staates statt, der überprüft wird. Vor dem Termin können von den Staaten bereits schriftliche Fragen an den zur Überprüfung stehenden Staat übermittelt werden. Neben den Mitgliedern des Menschenrechtsrates können auch alle weiteren UN-Staaten als „Observer Statesan der Diskussion teilnehmen. Der zur Überprüfung stehende Staat hat 70 Minuten für seine Präsentation zur Verfügung; die anderen Staaten können 140 Minuten lang kommentieren und Fragen stellen. Nichtregierungsorganisationen oder Nationale Menschenrechtsinstitutionen können diese mündlichen Verfahren verfolgen, haben jedoch kein Rederecht.

Unmittelbar nach der Sitzung der Arbeitsgruppe erstellt eine aus drei Staaten bestehende Arbeits-gruppe (Troika) einen ca. 30-seitigen Bericht über die Sitzung, der die Anmerkungen und Empfehlungen zur Verbesserung der Menschenrechtssituation in dem überprüften Staat zusammenfasst (Bericht der Troika). Die Zahl der Empfehlungen war in der Vergangenheit sehr unterschiedlich (zwischen 20 und 200).

Der überprüfte Staat hat nun einige Monate Zeit, schriftlich zu den Empfehlungen Stellung zu nehmen. Er hat das Recht, jede einzelne dieser Empfehlungen entweder zu akzeptieren oder abzu-lehnen, ist aber auch verpflichtet, zu jeder Empfehlung eine klare Position zu beziehen. Der Staat hat auch die Möglichkeit, sich freiwillig zu weiteren Maßnahmen zu verpflichten (voluntary commitments).

In der folgenden Sitzung des Menschenrechtsrates wird der Bericht der Arbeitsgruppe mit den Reaktionen des Staates offiziell angenommen. In dieser Phase des Verfahrens haben nun auch die Nationalen Menschenrechtsinstitutionen und bei der UN akkreditierte NGOs ein Rederecht und können die Ergebnisse kommentieren.

Mit der Akzeptanz der Empfehlungen und der Abgabe freiwilliger Verpflichtungen verpflichtet sich der überprüfte Staat, diese bis zur nächsten periodischen Überprüfung umzusetzen. Dieser nationale Follow Up ist ein zentraler Bestandteil des UPR-Zyklus. Es gibt viele gute Beispiele nationaler Follow-Up-Prozesse zum UPR. Um das Voranschreiten im nationalen Follow Up auch im Menschenrechtsrat nachvollziehbar zu machen, sind die Staaten aufgerufen, nach zwei Jahren einen schriftlichen Zwischenbericht (mid-term report) zu erstellen.

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Beteiligungsmöglichkeiten für Verbände

1. Berichterstattung ans UN-Hochkommissariat für Menschenrechte (OHCHR)

Verbände und andere Akteure können sich an dem Verfahren beteiligen, indem sie Informationen für den OHCHR-Bericht einreichen. Dies kann als Einzelbericht oder gemeinsam mit mehreren Akteuren als koordinierter Bericht im Konsens erfolgen, wobei beides Vorteile haben kann. Da die Zusammenfassung des OHCHR der Eingaben von NGOs, Nationalen Menschenrechtsinstituten und sonstigen Akteuren insgesamt zehn Seiten nicht überschreiten wird, kann eine koordinierte Berichterstattung die Chancen erhöhen, dass die Punkte auch in den OHCHR-Bericht aufgenommen werden. Außerdem werden die Ressourcen geteilt (beispielsweise Übersetzung) und die Kooperation auf nationaler Ebene gegebenenfalls gestärkt. Andererseits kann ein Einzelbericht gegebenenfalls schneller eingereicht werden, weil die Koordinierungs- und Abstimmungsphase wegfällt. Schließlich kann ein Verband auch beide Wege wählen.

Zeitlich müssen die NGO-Beiträge (anders als bei Parallelberichten zu den UN-Fachausschüssen) bereits drei Monate vor dem Staatenbericht eingereicht werden. Das bedeutet, der NGO-Bericht kann sich nicht auf den Staatenbericht beziehen. Nach den Vorgaben sollen die Staaten ihren Bericht allerdings in Rücksprache mit der Zivilgesellschaft erstellen. Idealerweise sind den NGOs deshalb die Schwerpunkte des Staatenberichts bereits durch die Konsultation bekannt.

Inhaltlich sollten sich die Eingaben vor allem auf das Follow up und die Umsetzung der letzten UPR-Empfehlungen, den Zeitraum seit dem letzten Verfahren und auf eine Themenauswahl der aus Verbandsperspektive besonderen Prioritäten (maximal fünf bis zehn) konzentrieren. Ein Bezug zu den menschenrechtlichen Verpflichtungen sollte hergestellt, belastbare Informationen sollten eingebracht und bestenfalls bereits Lösungsmöglichkeiten oder Empfehlungen ergänzt werden. Da die NGO-Beiträge bereits vor dem Staatenbericht eingereicht werden müssen, können sie sich nicht auf diesen beziehen – anders als bei den Parallelberichten zu den UN-Fachausschüssen. Bestenfalls sollte sich an der Struktur der OHCHR-Berichte orientiert werden, nach der einzelne Themenpunkte erstens eine generelle Aussage zum Problem, zweitens unterstützende Beispiele und drittens Empfehlungen enthalten. Da alle UPR-Eingaben, auch die der Verbände, öffentlich sind und keine Vertraulichkeit gegeben ist, sollten Beispielsfälle entsprechend ausgewählt oder anonymisiert werden. Anhänge sind möglich, sollten aber zurückhaltend genutzt werden und dürfen keine Fotos, Landkarten, Jahresberichte der Organisationen, Staatenberichte oder Berichte anderer Organisationen enthalten.

Formell ist eine Begrenzung auf maximal 2.815 Wörter (ca. fünf Seiten) vorgegeben. Eine gemeinsa-me Eingabe mit weiteren Akteuren darf maximal 5.630 Wörter (ca. zehn Seiten) lang sein. Fußnoten werden ebenso wie Titelseiten nicht mitgezählt, werden aber auch nicht in die Zusammenfassung des OHCHR aufgenommen. Die Punkte sind kurz, präzise und sachlich darzustellen. Seitenzahlen sind zu nummerieren. Zur Eingabe des Berichts ist ausschließlich ein WORD-Dokument zu verwenden. Der Bericht ist in einer der offiziellen UN-Sprachen einzureichen, am besten auf Englisch, Französisch oder Spanisch. Der Absender muss eindeutig identifizierbar sein. Daher sollten auf der Titelseite Name, Logo, Anschrift etc. aufgeführt sein. Empfehlenswert ist auch, eine kurze Zusammenfassung der Eingabe zu ergänzen, aus der hervorgeht, um welche Themenfelder es geht (zum Beispiel right to education). Es wird stets eine Frist zur Abgabe der Berichte (in der Regel mindestens fünf Monate vor dem UPR-Review) bestimmt, die auf der Website des OHCHR bekannt gegeben wird. Für das nächste UPR-Verfahren zu Deutschland müssen Verbände ihre Berichte bis zum 2. Oktober 2012 einreichen.
Eingaben, die die formellen Voraussetzungen nicht erfüllen, werden nicht berücksichtigt. Stimmen die Eingaben mit den Vorgaben des OHCHR überein, werden sie auf dessen Website veröffentlicht.


Die Berichte sind ausschließlich per E-Mail an folgende Adresse einzureichen: uprsubmissions(at)ohchr.org.

Die begleitende E-Mail sollte in der Betreffzeile folgende Angaben enthalten: Name der absendenden Organisation – Angabe, ob die Einreichung als Einzelbericht oder als koordinierter Bericht erfolgt – Name des betreffenden Landes – Monat und Jahr des Reviews, zum Beispiel: "Women’s Coalition – joint UPR submission – Ecuador – June 2012".

In der Mail sollten außerdem der Name des Verbands, seine Anschrift, eine Kontaktperson mit Kontaktdaten und ein Absatz zur Organisation und ihrem Tätigkeitsbereich ergänzt werden.

2. Ansprache der Mitgliedsstaaten des Menschenrechtsrates

Über die offizielle Eingabe an den Menschenrechtsrat hinaus können sich NGOs auch an Staaten wenden, die im Menschenrechtsrat vertreten sind, und diese zu spezifischen Menschenrechtsprob-lemen briefen und Fragen sowie Empfehlungen an den Staat vorschlagen. Dabei ist es sinnvoll, Staaten gezielt mit den Themen anzusprechen, die diese besonders interessieren. Welche Staaten im Rahmen des UPR-Verfahrens welche Themen ansprechen, ist in der Datenbank der NGO UPR-Info gut aufbereitet: Wenn man unter "Issues" ein Thema auswählt, erhält man eine Übersicht, welche Staaten (Kategorie RS, Recommending State) bislang Empfehlungen zu dem Thema ausgesprochen haben.

Website UPR info - Database of UPR recommendations

Weitere Kriterien für NGOs, welche Staaten sie ansprechen sollten, sind natürlich bereits bestehende Kontakte, aber auch die Frage, für Empfehlungen welcher Staaten der überprüfte Staat (und dessen politische Öffentlichkeit) besonders empfänglich sein könnte.

3. Follow Up

Verbände spielen nicht nur eine Rolle, indem sie relevante Informationen, fachliche Einschätzungen und Empfehlungen einreichen, sondern auch, indem sie die Empfehlungen aus dem UPR-Verfahren im Follow-Up-Verfahren in Deutschland verbreiten und in ihrer politischen Lobby-Arbeit nutzen.

Nach den Erfahrungen mit dem ersten Zyklus des UPR lässt sich feststellen, dass das UPR-Verfahren (auch in Deutschland) erheblich mehr politische und mediale Aufmerksamkeit hervorruft als die Staatenberichtsverfahren vor den UN-Vertragsorganen. Das hat mit verschiedenen Faktoren zu tun: Zum einen ist der UN-Menschenrechtsrat weit bekannter als die Expertengremien der UN-Vertragsorgane. Zum anderen bewerten dort nicht unabhängige Sachverständige die Umsetzung der Menschenrechte, sondern Staaten überprüfen Staaten – das sorgt für eine größere Politisierung des Verfahrens.

NGOs können diese Aufmerksamkeit durch begleitende Öffentlichkeitsarbeit für ihre Themen nutzen. Dabei kann auch der auf der Website des Hochkommissariats bereitgestellte Live-Stream von den UPR-Sitzungen genutzt werden, mit dem man die Verhandlungen auch in Deutschland live verfolgen kann (die Videos können dort auch später noch abgerufen werden). Bei der Öffentlichkeitsarbeit sollten NGOs aber auch die Risiken des Verfahrens gut bedenken, da politische "Ausreißer" einzelner Mitgliedstaaten des Menschenrechtsrates auch zu einer Diskreditierung des ganzen Verfahrens und negativer Berichtserstattung führen können.

Eine der Besonderheiten des UPR-Verfahrens ist, dass der zur Überprüfung stehende Staat Empfehlungen akzeptieren oder ablehnen kann. In der Phase zwischen der Sitzung der UPR-Arbeitsgruppe und der Erklärung des Staates über die Annahme von Empfehlungen können NGOs auf nationaler Ebene Lobbyarbeit für die Annahme wichtiger Empfehlungen und für die Abgabe weitergehende freiwilliger Selbstverpflichtungen machen.

4. Mid-term Review

Es besteht außerdem die Möglichkeit, sich an dem von der Genfer Nichtregierungsorganisation "UPR-Info" durchgeführten sogenannten Mid-term-review-Verfahren zu beteiligen. Hierbei wird ca. zur Halbzeit zwischen zwei UPR-Verfahren eines Landes die vorläufige Umsetzung der Empfehlungen in dem Land untersucht und werden die Ergebnisse veröffentlicht. UPR-Info schreibt in der Regel alle NGOs, die sich bereits durch einen Bericht an dem UPR-Verfahren beteiligt haben, mit der Bitte um Stellungnahme zu den einzelnen Empfehlungen an.

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