Internationale Verfahren als Strategie

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Internationale Verfahren als Strategie

Internationale Verfahren als Strategie? – Vorüberlegungen für Verbände

Die internationalen Verfahren können wichtige Instrumente zur Förderung des menschenrechtsbasierten Diskriminierungsschutzes sein. So haben Abschließende Bemerkungen der Staatenberichtsverfahren oder Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) in der Vergangenheit – über den Einzelfall hinaus - zu strukturellen Änderungen in dem jeweiligen Staat geführt. Die menschenrechtlichen Verfahren können so auch die Rechtsschutzperspektive von diskriminierten Personen und Personengruppen stärken und zur Klärung universeller Inhalte von Rechten beitragen. Verbände können aktiv an diesen Prozessen mitwirken. Ihre Beteiligungsmöglichkeiten in internationalen Verfahren können als ein Instrument für nationale Arbeit genutzt werden und sollten daher im Kontext einer Gesamtstrategie und der politischen Lobbyarbeit der Verbände betrachtet werden.

So kann die Beteiligung an Parallelberichten in Staatenberichtsverfahren für Verbände eine Möglichkeit darstellen, im Rahmen ihrer Lobbyarbeit einerseits auf internationaler Ebene über nationale Probleme zu informieren und andererseits auf nationaler Ebene mit verschiedenen Regierungsebenen, etwa im Rahmen von Follow-Up-Veranstaltungen, in einen Dialog zu gelangen. In den Verfahren werden Problembereiche dokumentiert und Verpflichtungen der Staaten ausgelegt. Grundsätzlich kann damit die Weiterentwicklung des Rechtsverständnisses gefördert und zur langfristigen Umsetzung der menschenrechtlichen Verpflichtung beigetragen werden. Die menschenrechtlichen Empfehlungen können dann als Grundlagen für die Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit der Verbände dienen.

Auch das Untersuchungsverfahren zu UN-Fachausschüssen oder anderen Gremien kann als ein zusätzliches Instrument nationaler Strategien genutzt werden. Das Untersuchungsverfahren bietet dabei den Vorteil, dass systematische oder schwerwiegende Verletzungen von einem internationalen Gremium thematisiert werden, ohne dass es der Beteiligung einer betroffenen Person oder der Erschöpfung des nationalen Rechtswegs bedarf.

Individualbeschwerdeverfahren können schließlich im Sinne einer strategischen Prozessführung genutzt werden. Auf diese Weise können Beschwerdeverfahren zur Klärung der Rechtslage oder zur Änderung von Gesetz und Praxis führen, zur Sensibilisierung der Regierung und Öffentlichkeit ebenso wie zur Information etwa über Menschenrechtsverletzungen und Antidiskriminierungsrechte beitragen und das Empowerment der Betroffenen stärken (zum Beispiel durch begleitende Kampagnen). Ganz allgemein ist unter einer strategischen Prozessführung eine Strategie zu verstehen, die die gerichtliche Auseinandersetzung bzw. den Rechtsstreit wählt, um durch Musterverfahren bzw. Präzedenzfälle rechtliche, politische und soziale Veränderungen über den Einzelfall hinaus zu bewirken. Der Begriff bezeichnet dabei über das Gerichts- oder Beschwerdeverfahren hinaus auch ein Gesamtkonzept, das auf verschiedenen Ebenen ansetzen und Wissenschaft, Medien, Politik und Zivilgesellschaft einbeziehen kann. Anhand der gesammelten Fakten und Maßnahmen muss der jeweilige Verband entscheiden, ob er die Betroffenen unterstützen kann und ob der Weg zur internationalen Ebene der richtig ist. Das sollte bestenfalls schon zu Beginn der nationalen Verfahren entschieden werden, damit entsprechende Argumente auch in die Verfahren einfließen können.

Der erste Schritt sind in der Regel grundlegende Überlegungen dazu, welches Instrument - beispielsweise Untersuchungsverfahren oder Individualbeschwerdeverfahren - vor welchem menschenrechtlichen Gremium - beispielsweise UN-Fachausschuss, UN-Sondermechanismus, Menschenrechtsrat oder EGMR - gewählt werden soll. Im Falle eines angestrebten Einzelfallbeschwerdeverfahrens sind auch noch speziell die Kriterien zur Wahl des Forums in Beschwerdeverfahren heranzuziehen.

Darüber hinaus können folgende Aspekte und Fragen hilfreich sein:

  • Zieldefinition und Einbettung in eine Gesamtstrategie: Welche konkreten Ziele werden verfolgt, was ist die Hauptzielsetzung und in welchen Kontext der Gesamtstrategie des Verbandes kann die Maßnahme eingebettet werden? Welche tatsächlichen und gegebenenfalls strukturellen Veränderungen sollen mit dem Verfahren erreicht werden? (keine übermäßigen Erwartungen für kurzfristige Effekte)

  • Dokumentation: Sind ausreichend belastbare Informationen, Fakten, Dokumentationen und im Falle eines Beschwerdeverfahrens Beweise vorhanden?

  • Unterstützung/Kooperation: Sind im Verband ausreichend Fachkenntnisse und Ressourcen zur Unterstützung des Falles gegeben? Ist rechtsanwaltliche Beratung und sind andere NGOs oder Institutionen einzubeziehen? Sollten beispielsweise Parallelberichte allein oder in Kooperation mit einer breiten Zivilgesellschaft verfasst werden?

  • Kosten: Welche Kosten sind zu erwarten? Gibt es für einzelne Instrumente Möglichkeiten der finanziellen Hilfe oder Förderung (siehe auch die Linkliste)? Bietet sich eine Zusammenarbeit mit Pro-Bono-Anwälten bzw. –Anwältinnen an? Während zum Beispiel bei der Erstellung von Parallelberichten die Kosten für die Gestaltung, den Druck und die Distribution der Berichte, gegebenenfalls Übersetzungs- und Reisekosten für die Teilnahme an Koordinierungstreffen oder Ausschusssitzungen in Genf zu berücksichtigen sind, können bei Individual- und Untersuchungsbeschwerdeverfahren gegebenenfalls Anwalts- und Übersetzungskosten sowie allgemein Kosten für Porto und Kopien anfallen. Hinzu kommen bei einem Individualbeschwerdeverfahren in der Regel die Kosten und der Zeitaufwand für das vorangegangene Verfahren zur Rechtsmittelerschöpfung auf nationaler Ebene.

  • Termine und Fristen: Sind Fristen oder Termine zu beachten? Individualbeschwerden vor dem Anti-Rassismus-Ausschuss sowie vor dem EGMR müssen innerhalb von sechs Monaten nach Ausschöpfung des nationalen Rechtsweges eingelegt werden. Parallelberichterstattung ist abhängig von den Terminen des Staatenberichtsprüfungsverfahrens. Der Berichtsstatus zu den wichtigsten UN-Menschenrechtsabkommen für Deutschland ist auf der Website des Instituts, Menüpunkt Menschenrechtsinstrumente, abrufbar.

  • Ausschöpfung des innerstaatlichen, effektiven Rechtsweges: Ist der nationale, effektive Rechtsweg erschöpft? Falls diese Voraussetzung für ein Individualbeschwerdeverfahren nicht gegeben ist, sind andere Instrumente, wie das Untersuchungsverfahren oder die Verfahren zu den Sondermechanismen des Menschenrechtsrates, in Erwägung zu ziehen.

  • Verfahrensdauer: Mit welcher Verfahrensdauer ist zu rechnen? Welcher zeitliche Rahmen ist jeweils angemessen? Untersuchungsverfahren bei Fachausschüssen oder Sondermechanismen erfolgen verhältnismäßig schnell, während bei Verfahren zum EGMR aufgrund der Fülle an eingereichten Beschwerden mit einer Verfahrensdauer von mindestens fünf bis sieben Jahren zu rechnen ist. Beschwerdeverfahren vor UN-Fachausschüssen dauern in der Regel nur zwischen ein bis zwei, ausnahmsweise drei Jahre. Hinzu kommt bei Beschwerdeverfahren jeweils die Dauer zur Erschöpfung des nationalen Rechtswegs.

  • Reichweite des jeweiligen Diskriminierungsschutzes: In den Schutzbereich welcher Abkommen fällt die geltend zu machende Menschenrechtsverletzung? Wie werden die Rechte und staatlichen Verpflichtungen durch das jeweilige Überwachungsorgan ausgelegt? Kann sich der Überwachungsmechanismus auf die jeweilige Menschenrechtsverletzung beziehen? So ist nach der Reichweite der Abkommen bzw. Zusatzprotokolle zu unterscheiden. Zum Beispiel bezieht sich die UN-Behindertenrechtskonvention auf das gesamte Spektrum der Menschenrechte, einschließlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, beispielsweise auf das Recht auf Gesundheit, während die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihre Zusatzprotokolle vor allem bürgerliche und politische Rechte beinhalten. Auch ist die Reichweite der Diskriminierungsverbote zu vergleichen, etwa unselbstständige (Artikel 14 EMRK) und selbstständige Diskriminierungsverbote (zum Beispiel Artikel 1 CEDAW oder Artikel 1 ICERD), wobei letztere Diskriminierungen umfassend verbieten, also eine Begrenzung auf einen bestimmten Bereich nicht zulassen. Wichtig ist schließlich, ob der Vertragsstaat das Abkommen bzw. Protokoll auch ratifiziert hat und die Bindungswirkung des jeweiligen Rechts nicht durch einen Vorbehalt eingeschränkt ist. So hat Deutschland einen Vorbehalt in Bezug auf das Diskriminierungsverbot des Zivilpakts (Art. 26) erklärt, sodass Einzelfallbeschwerden nicht allein hierauf gestützt werden dürfen. Informationen zur Reichweite des jeweiligen Diskriminierungsschutzes finden Sie unter "Menschenrechtsschutzsysteme".

  • Bindungswirkung und Qualität der Entscheidungen: Welche Reichweite, Qualität und Bindungswirkung kommt den jeweiligen internationalen Entscheidungen bzw. Erklärungen zu? Neben der Interpretation der Abkommen durch das jeweilige Gremium in der bisherigen Spruch- bzw. Entscheidungspraxis ist auch die Qualität und Bindungswirkung der Entscheidungen zu berücksichtigen. Die Entscheidungen der UN-Fachausschüsse sind - anders als Urteile des EGMR - nicht rechtsverbindlich oder vollstreckbar, haben aber eine politische Wirkkraft. Andererseits sind beispielsweise die Empfehlungen von UN-Fachausschüssen in Staatenberichtsprüfungsverfahren grundsätzlich sehr viel spezifischer als die Möglichkeiten im Rahmen eines UPR-Verfahrens beim Menschenrechtsrat. Auch die unterschiedliche Besetzung der Gremien sollte berücksichtigt werden (Staatenvertreterinnen und -vertreter im Menschenrechtsrat, unabhängige Expertinnen und Experten in den Sondermechanismen, Juristinnen und Juristen als Richterinnen bzw. Richter beim EGMR oder Sachverständige aus verschiedenen Disziplinen in den UN-Fachausschüssen).

  • Öffentlichkeit der Verfahren: Sind die Verfahren und die jeweiligen Ergebnisse vertraulich oder öffentlich? Untersuchungsverfahren sind ebenso wie Verfahren zu den Sondermechanismen vertraulich und nicht alle Ergebnisse werden veröffentlicht. Hingegen sind die Empfehlungen der Staatenberichtsprüfungsverfahren (Abschließende Bemerkungen) und der Beschwerdeverfahren ("views" oder EGMR-Urteile) immer öffentlich und zugänglich und können in der Verbandsarbeit entsprechend weiter genutzt werden.

  • Follow-Up- und Monitoring-Mechanismen: Welche Verfahren zum Follow Up und Monitoring der Umsetzung von internationalen Entscheidungen und Empfehlungen gibt es? Wie stark sind diese jeweils und inwiefern können Verbände sich hieran beteiligen? So ist das Monitoringverfahren von EGMR-Entscheidungen beim Ministerkomitee formalisierter als die Follow-Up-Verfahren zu den "views" der UN-Fachausschüsse.

  • Negative Konsequenzen: Werden negative Konsequenzen für den Verband erwartet (zum Beispiel durch Abhängigkeiten als Zuwendungsempfänger seitens des Staates)? Wie könnten die Medien oder sonstige Zivilgesellschaft das Verfahren oder die Ergebnisse aufgreifen (insbesondere vor dem Hintergrund der teilweise bestehenden UN-Skepsis)? Welche unterschiedlichen Wirkungen sind zu erwarten in Politik, Fachöffentlichkeit, allgemeiner Öffentlichkeit, bei Betroffenen etc. und welche entgegenstehenden Interessen könnten bestehen?

  • Begleitende Maßnahmen: Welche Maßnahmen sollen begleitend ergriffen werden? Wie aufwändig sind diese? Etwa Öffentlichkeitsarbeit durch Pressemeldung, Pressekonferenz, Hintergrundgespräche mit Journalistinnen und Journalisten? Oder etwa die Durchführung von Side-Events in Genf oder Lobbygespräche mit Vertreterinnen und Vertretern der internationalen Gremien und nationalen Regierungen? Hat das Verfahren überhaupt Potenzial, um öffentlichkeitswirksam aufbereitet zu werden?

  • Interessen und Ausgangslage der betroffenen Person bzw. Personen: Welche Interessen bestehen jetzt bei den beteiligten Personen und welche Interessen sind in Zukunft möglich? Wie sieht die Ausgangssituation der Betroffenen aus? Bei Individualbeschwerdeverfahren ist es wichtig zu beachten, dass die Interessen des Verbandes im Spannungsverhältnis zu den Interessen der betroffenen Person stehen können, wobei wichtig ist, dass die beschwerdeführenden Personen immer Inhaber des Verfahrens sind und bleiben sollen. Eine genaue Klärung der Interessen und Wünsche der betroffenen Person bzw. Personen und der Frage, inwiefern begleitende Maßnahmen, wie Öffentlichkeitsarbeit, gewünscht sind, müssen daher unbedingt vorab erfolgen. Die Ausgangslage der Betroffenen sollte auch zum Beispiel hinsichtlich der Verfahrensdauer bedacht werden. Es lässt sich schließlich auch nie ausschließen, dass die betroffenen Personen aus einem laufenden Verfahren aussteigen.


Weiterführende Informationen zu Strategischer Prozessführung finden Sie unter "Rolle von Verbänden".

Zur ersten Klärung eines Diskriminierungsfalles und zur Vorbereitung von Gerichts- und Beschwerdeverfahren siehe den Leitfaden

Zur Wahl des Forums in internationalen Beschwerdeverfahren siehe "Wahl des Forums" unter "Individualbeschwerdeverfahren".

Weitere Informationen zur Rolle, Strategie und zu Mitwirkungsmöglichkeiten von Verbänden in internationalen Verfahren: K. Hüfner, A. Sieberns, N. Weiß (2011): Menschenrechtsverletzungen: Was kann ich dagegen tun? Menschenrechtsverfahren in der Praxis, insbesondere Seite 300-309 (Hrsg.: Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen e. V., Deutsches Institut für Menschenrechte, Deutsche UNESCO-Kommission e. V.)

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